新华社北京11月8日电（记者余蕊）近日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》正式发布。指导意见提出政府和社会资本合作（PPP）将聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与。业内专家认为，新机制将有利于PPP的规范发展、阳光运行，并为民营企业发展提供重要机遇，将有效提振民营企业信心。
PPP将聚焦使用者付费项目 全部采取特许经营模式
指导意见要求，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
指导意见明确，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。
“自来水厂、高速公路等项目都属于使用者付费项目。”清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清说，从本质上而言，特许经营模式是PPP的一种具体模式，主要特点是以使用者付费为主，但并不排除政府在运营期的补贴。
清华大学投融资政策研究中心主任杨永恒表示，从稳投资角度看，PPP新机制有助于稳定市场预期，增强民间资本信心，从而扩大有效投资；从防风险角度看，PPP新机制能显著降低PPP项目对地方财力的依赖，既有利于PPP项目形成稳定回报机制，又能显著降低地方政府债务风险；从增效益角度看，PPP新机制回归特许经营“初心”，聚焦使用者付费项目，通过引入民营企业的技术、管理和创新优势，能显著提升公共产品和服务的供给质量和水平。
“特许经营与使用者付费天然存在共生关系，使用者付费机制能够有效防止财政资金以可行性缺口补助、可用性付费等方式进入建设项目，避免项目异化、泛化为政府出资或政府兜底项目。”重庆市发展改革委副主任米本家表示，此次推出PPP新机制，及时回应了社会各界关切，坚定了社会资本的投资信心，有利于稳妥有序推进重大项目建设，有效促进固定资产投资持续增长。
据了解，近年来，重庆市持续深化PPP规范管理，重点通过使用者付费的方式积极吸引社会资本，进而带动基础设施项目加快建设。
在民营企业看来，参与PPP新机制项目益处很多。
“民营企业积极参与使用者付费类PPP项目，可以通过特许经营等方式进入公共服务领域，进一步拓宽市场。此外，使用者付费项目的现金流具有更大的平滑性，能够有效解决银行贷款资金的还款错配问题。”天一控股有限公司执行董事、副总裁周鹏说。
出台特许经营项目“清单” 最大程度鼓励民营企业参与PPP
指导意见明确提出，优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。
在特许经营新建（含改扩建）项目中，指导意见要求，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。
“PPP的第二个‘P’是‘Private’。优先选择民营企业参与，符合PPP的本意和国际惯例。”王守清说，“PPP新机制根据不同项目特点，提出三类项目动态清单，给民营企业留下了较大的项目空间，有利于民营企业的发展。”
浙江省发展改革委副主任黄炯表示，浙江是民营经济大省，民间资本充足，其参与重大项目建设积极性高。PPP新机制的实施有利于撬动更多的社会资本参与PPP项目。
图为杭绍台高铁PPP项目，这是我国首条民营资本控股高铁PPP项目
“提出支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单，是PPP新机制的一大亮点。为民营企业参与项目建设提供了政策依据和保障，有利于进一步增强民营企业信心。”黄炯说。
杨永恒表示，采取项目清单的方式鼓励民营企业参与PPP项目，是采取精准分类方法对我国基础设施和公用事业进行精细化管理，有利于引导民营企业聚焦实业、做精主业，同时避免出现过去民营企业片面追求热点、盲目扩大投资等现象，也有利于提高公共产品和服务的整体效率。
指导意见明确，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行。